РЕШЕНИЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА ОТ 15.12.2000 N 3-368/2000 О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 15 декабря 2000 г. N 3-368/2000
Именем Российской Федерации
Санкт-Петербургский городской суд в лице судьи городского
суда Гунько Т.А., с участием прокурора Хорошевского И.А., при
секретаре Андреевой О.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании законности п.
3, п. 4 ст. 3; ст. 10; п.п. 15-22 ст. 11; п. 14 ст. 12; ст. 17;
ст. 18; п. 3 ст. 23; п. 3 ст. 24; п. 11 ст. 25; п.п. 2 ст. 27; п.
1 ст. 32 Устава Санкт-Петербурга, установил:
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г.
принят, а губернатором Санкт-Петербурга 28 февраля 1998 г.
подписан Устав Санкт-Петербурга, который действует на территории
субъекта Российской Федерации - города федерального значения
Санкт-Петербурга с изменениями, внесенными Законом
Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Устав Санкт-Петербурга"
от 28 января 1998 г. N 13-4 и от 06.09.2000.
Прокурор Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением об
оспаривании законности некоторых положений Устава
Санкт-Петербурга, а именно п. 3; п. 4 ст. 3; ст. 10; п. 14 ст. 12;
ст. 17; 18; п.п. 15-22 ст. 11; п. 3 ст. 23; п. 3 ст. 24; п. 11
ст. 25; п. 2 ст. 27; п. 1 ст. 32, как противоречащих федеральному
закону, признании их недействующими и не подлежащими применению.
В судебном заседании прокурор городской прокуратуры
Санкт-Петербурга Хорошевский И.А. поддержал заявленные требования
в полном объеме.
Представитель Законодательного Собрания по доверенности
Долина Н.А. заявленные требования полагала необоснованными,
пояснив, однако, что в соответствии с постановлением
Законодательного Собрания N 378 от 05.07.2000 была создана рабочая
группа по внесению изменений в Устав Санкт-Петербурга, главной
целью деятельности которой является приведение Устава
Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законодательством.
Результатом деятельности данной рабочей группы явился проект
закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений и дополнений в Устав
Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального
законодательства", в котором оспариваемые прокурором города нормы,
в большинстве своем, приведены в соответствие с федеральным
законодательством.
Представитель губернатора Санкт-Петербурга по доверенности
Митянина А.В. полагала заявленные требования обоснованными.
Проверив материалы дела, выслушав доводы участников процесса,
заключение прокурора городской прокуратуры Санкт-Петербурга
Хорошевского И.А., полагавшего удовлетворить заявление, оценив
собранные доказательства в их совокупности, суд полагает
подлежащими удовлетворению требования в основной их части, кроме
п. 11 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга.
Так, судом установлено, что согласно п. 2 статьи 66
Конституции Российской Федерации статус города федерального
значения определяется Конституцией РФ и уставом города
федерального значения. В соответствии с данной нормой
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г.
принят, а 28 февраля 1998 г. подписан губернатором
Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга, действующий на территории
Санкт-Петербурга с изменениями на 06.09.2000 (л. д. 104). Устав
определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации
правовой статус Санкт-Петербурга, порядок организации и
деятельности законодательных и исполнительных органов
государственной власти Санкт-Петербурга, основы территориального
устройства Санкт-Петербурга, особенности местного самоуправления в
Санкт-Петербурге.
Система законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в
том числе и Санкт-Петербурга, устанавливается ими самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и Федеральным законом Российской Федерации "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации". Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", направленный на обеспечение реализации прав граждан на
участие в управлении делами государства, также регулирует порядок
организации законодательных и исполнительных органов
государственной власти субъектов.
Прокурор Санкт-Петербурга указывает, что п. 3 ст. 3 Устава
Санкт-Петербурга определяет, что введение на территории
Санкт-Петербурга чрезвычайного положения в связи со стихийным
бедствием, эпидемиями и т. д. допускается только с согласия
законодательного органа власти Санкт-Петербурга, в то время как
вопросы введения чрезвычайного положения регулируются федеральным
законодательством. Данные доводы являются обоснованными.
Согласно ст. 88 Конституции Российской Федерации Президент РФ
при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным
конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных
ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением
об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Оспариваемая же
норма предусматривает введение указанного выше чрезвычайного
положения только с согласия законодательного органа власти
Санкт-Петербурга, чем осуществлено регулирование вопроса, не
входящего в компетенцию данного органа.
Далее, заявитель указывает, что согласно п. 4 ст. 3 Устава
Санкт-Петербурга некоторые права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены только нормативными правовыми актами
Санкт-Петербурга, в то время как регулирование прав и свобод
человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. С
данными доводами следует согласиться, т. к. согласно п. "в" ст. 71
Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Согласно п. 3
ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства.
В соответствии с п.п. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона
Российской Федерации "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное
регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий
субъекта РФ. Таким образом, принятием указанных норм (п.п. 3, 4)
осуществлено законодательное регулирование вопросов, не входящих в
компетенцию субъекта РФ - Санкт-Петербурга.
Далее, заявитель указывает, что, как следует из ст. 10;
пункта 14 статьи 12; ст. 17, ст. 18 Устава Санкт-Петербурга,
предметы ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга
разграничиваются наряду с договорами и соглашениями между органами
государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга,
договорами между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом,
взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга с
органами государственной власти иных субъектов Российской
Федерации осуществляется на основе договоров и соглашений,
заключенных между РФ и Санкт-Петербургом, Санкт-Петербургом и
другими субъектами Российской Федерации, что противоречит
федеральному законодательству. Действительно, согласно п. 5 ст. 1
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ,
федеральным договором и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами. Таким образом,
оспариваемые нормы в части возможности заключения договоров о
разграничении предметов ведения между Санкт-Петербургом и
Российской Федерацией, Санкт-Петербургом и другими субъектами
Российской Федерации противоречат как ст. 1, так и п.п. "ж" п. 2
ст. 21 вышеназванного Федерального закона.
Далее, заявитель указывает, что подпунктами 15-22 ст. 11
Устава установлены предметы совместного ведения Российской
Федерации и Санкт-Петербурга, не предусмотренные федеральным
законодательством. Согласно п. 5 ст. 1 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных, исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией
РФ, федеральным договором и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В
соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации
общественные отношения, предусмотренные подпунктами 15-22 пункта 1
ст. 11 Устава, не отнесены к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов РФ, из чего следует признать обоснованными,
что оспариваемые нормы в этой части не соответствуют федеральному
законодательству, поскольку нормами устава субъекта РФ не могут
быть разграничены предметы ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Далее, указывая, что п. 3 ст. 23 Устава Санкт-Петербурга не
допускается досрочное прекращение полномочий Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга, прокурор полагает, что это противоречит
ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти РФ". Данные доводы являются обоснованными,
поскольку действительно ст. 9 вышеназванного федерального закона
определяет порядок, основания и процедуру досрочного прекращения
полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ. В соответствие с указанной
нормой полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга могут
быть прекращены досрочно. Таким образом, п. 3 ст. 23 Устава
подлежит признанию недействующим, как противоречащий федеральному
законодательству.
Далее прокурор Санкт-Петербурга указывает, что п. 3 ст. 24
Устава в части предоставления Законодательному Собранию права
изменять сроки проведения выборов в Законодательное Собрание
противоречит п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации". Указанные доводы являются обоснованными,
т. к. п. 1 ст. 8 указанного федерального закона предусматривает,
что срок полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления устанавливается соответственно Конституцией РФ,
федеральными конституционными законами, федеральными законами,
конституциями, уставами, законами субъектов РФ и т. д. Согласно
п. 2 ст. 8 этого же закона изменение (увеличение или уменьшение)
установленного уставами субъектов РФ срока полномочий избранных
депутатов не допускается. Статьей 23 Устава Санкт-Петербурга
установлен четырехлетний срок полномочий Законодательного
Собрания. Возможность же изменения срока проведения очередных
выборов, предоставляющая это право Законодательному Собранию п. 3
ст. 24 Устава противоречит п. 2 ст. 8 вышеназванного федерального
закона и подлежит признанию недействующим.
Следующим доводом прокурора города Санкт-Петербурга является
то, что в соответствии с п.п. 4 п. 2 ст. 27 Устава
Санкт-Петербурга председатель Законодательного Собрания
подписывает правовые акты Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга, а в случаях, предусмотренных законом
Санкт-Петербурга, - законы и иные нормативные правовые акты
Санкт-Петербурга, что противоречит п. 2 ст. 8 и п.п. "б" п. 7 ст.
18 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ". Доводы являются
обоснованными, т. к. в соответствии с указанными нормами
федерального закона подписание законов, принятых законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, отнесены к полномочиям высшего должностного
лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), к которому
не может быть отнесен председатель Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга - представительного органа власти субъекта РФ -
Санкт-Петербурга.
Статья 8 указанного Федерального закона, устанавливающая
порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, также не предусматривает
подписание законов, принятых законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ, кем-либо, кроме
высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации). Кроме того, следует отметить, что согласно ст. 10
Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной
и судебной власти самостоятельны. Таким образом, оспариваемый п.п.
4 п. 2 ст. 27 Устава в части предоставления председателю
Законодательного Собрания права подписывать законы и иные
нормативные правовые акты Санкт-Петербурга противоречит
федеральному законодательству и должен быть признан недействующим.
Далее, заявитель указывает, что в соответствии с п. 1 ст. 32
Устава Санкт-Петербурга право законодательной инициативы в
Законодательном Собрании Санкт-Петербурга принадлежит, в том
числе, почетным гражданам Санкт-Петербурга, что является
незаконным, т. к. согласно п. 3 ст. 9 Устава Санкт-Петербурга
звание "Почетный гражданин Санкт-Петербурга" может быть присвоено
лицу, не являющемуся гражданином России. Между тем согласно п. 1
ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" право
законодательной инициативы принадлежит гражданам, проживающим на
территории данного субъекта Российской Федерации. Таким образом,
пункт 1 ст. 32 Устава Санкт-Петербурга в той редакции, в которой
он действует, противоречит указанной норме федерального закона,
поскольку почетное звание может быть присвоено лицу, не
являющемуся гражданином России, следовательно, предоставление
права законодательной инициативы может быть предоставлено
гражданам, в том числе почетным, но проживающим на территории
субъекта РФ - Санкт-Петербурга.
Далее, оспаривая п. 11 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга,
заявитель указывает, что согласно указанной норме довыборы
депутатов Законодательного Собрания в случае досрочного
прекращения их полномочий проводятся только в том случае, если
оставшийся срок полномочий Законодательного Собрания составляет не
менее 9 месяцев, что, по его мнению, противоречит федеральному
законодательству. Между тем с доводами заявителя в этой части
согласиться нельзя. Суд полагает, что действительно ст. 10
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан РФ" такого ограничения не
содержит, на что правильно указывает заявитель, однако п. 9 ст. 59
указанного федерального закона предусматривает, что федеральным
законом, законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что
повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не
проводятся в случае, если в результате этих выборов депутат не
может быть избран на срок более одного года. Таким образом, суд не
усматривает противоречия оспариваемой нормы (п. 11 ст. 25) и
несоответствия ее федеральному законодательству.
Оценивая в совокупности изложенные обстоятельства, суд
полагает, что объективно установленные противоречия оспариваемых
норм Устава Санкт-Петербурга как федеральному законодательству,
так и Конституции Российской Федерации позволяют признать их
недействующими и не подлежащими применению. Доводы же
Законодательного Собрания, изложенные в возражениях (л. д.
110-122), а также в судебном заседании, суд не может признать
обоснованными.
То обстоятельство, что 13 декабря 2000 г. на заседании
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принят за основу проект
закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений и дополнений в Устав
Санкт-Петербурга" (л. д. 134-135), не имеет значения для
разрешения по существу заявленных требований. Статья 59 Регламента
заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
предусматривает процедуру рассмотрения проектов законов
Санкт-Петербурга, однако это не влияет на возможность оспаривания
законности тех норм, которые действуют, но противоречат
федеральным законам. Согласно п. 1 ст. 27 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" правовые акты и законы субъектов Российской Федерации,
противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, подлежат
опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в
установленном законом порядке. Разъяснения по данному вопросу
содержатся и в постановлении Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 25 мая 2000 г. N 19. Кроме того, суд учитывает и
постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11
апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных
положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи
22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в
связи с чем суд полагает доводы Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга о том, что рассмотрение заявленных требований
прокурора Санкт-Петербурга не относится к компетенции суда общей
юрисдикции, в данном случае суда субъекта РФ - города федерального
значения Санкт-Петербурга, необоснованными.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 191-197
Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании
законности п. 3, п. 4 ст. 3; ст. 10; п.п. 15-22 ст. 11; п. 14 ст.
12; ст. 17, ст. 18; п. 3 ст. 23; п. 3 ст. 24; п.п. 4 п. 2 ст. 27;
п. 1 ст. 32 Устава Санкт-Петербурга - удовлетворить, в части п. 11
ст. 25 Устава Санкт-Петербурга - отказать.
Признать пункты 3, 4 статьи 3, статью 10, пункт 14 статьи 12,
статьей 17, 18 (в части возможности заключения договоров о
разграничении предметов ведения между Санкт-Петербургом и
Российской Федерацией, Санкт-Петербургом и другими субъектами
Российской Федерации), подпункты 15-22 статьи 11, пункт 3 статьи
23, пункт 3 статьи 24 (в части предоставления Законодательному
Собранию права изменять сроки проведения выборов в Законодательное
Собрание), подпункт 4 пункта 2 статьи 27 (в части предоставления
председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга права
подписывать законы и иные нормативные правовые акты
Санкт-Петербурга), пункт 1 статьи 32 (в части предоставления права
законодательной инициативы в Законодательном Собрании
Санкт-Петербурга почетным гражданам Санкт-Петербурга) Устава
Санкт-Петербурга недействующими и не подлежащими применению со дня
вступления решения суда в законную силу. Сообщение о принятом
решении подлежит опубликованию в ежедневной газете
"Санкт-Петербургские ведомости" после вступления решения в
законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационной жалобы через
Санкт-Петербургский городской суд.
Судья
Т.А.Гунько
